Usi civici a Viozene: questi sconosciuti
Molti gravano sui territori delle Alpi Liguri
Chi ricorda i casi di Mendatica e Ospedaletti

Chi transita sulla provinciale tra Ponte di Nava e Viozene, in quel di Ormea, nota scritte apparentemente strane su muri di controscarpa. “Usucapite la dignità” e “Giù le mani dai terreni”. Fanno riferimento ad atti di compravendita, donazione e rettifica di terreni che hanno diviso l’opinione pubblica della frazione perché considerati frutto di una errata interpretazione della legge relativa alla proprietà, agli usi civici ed alla usucapione. Preliminare a tale analisi è però la distinzione tra terreni di proprietà privata e terreni di proprietà collettiva. Nella zona, senza risultanze di certificazioni comunali, regionali o commissariali, o in mancanza di risultanza contraria vi è una presunzione di demanialità civica in virtù della massima “ubi feuda ibi demania”.

Viozene aveva già vissuto nel passato strane operazioni sui territori ad usi civici, quindi demaniali. E’ rimasta nella mente la curiosa vicenda, miseramente fallita nella seconda parte degli anni ’80, della soc. Mastrelle che aveva prospettato un progetto di speculazione edilizia su terreni gravati da diritti d’uso civico. Risalgono agli anni ’60 i casi di San Bernardo di Mendatica e di Ospedaletti. In più a Viozene esiste il “Consorzio di Pian Rosso”, una sorta di proprietà collettiva di una porzione di terreni pascolivi.

Ma cosa sono questi Usi Civici, questi stani diritti reali che gravano su tanti territori delle Alpi Liguri, e non solo? E’ una materia giuridica estremamente complessa e complicata, con origini medioevali. Coinvolge concetti padroneggiati solo da specialisti della materia. Trucioli.it prova a darne un sunto, in linguaggio “corrente”. Ha chiesto all’ex sindaco di Ormea, dr. Gianfranco Benzo, di scrivere un articolo sul tema e di approfondirlo al servizio dei lettori, dei cittadini.

BREVE NOTA SULL’INQUADRAMENTO STORICO-AMMINISTRATIVO-GIURIDICO

DEL TERRITORIO DI VIOZENE (ORMEA) ALLA LUCE DELLA LEGGE 16 GIUGNO 1927 n° 1776

SUL RIORDINAMENTO DEGLI USI CIVICI

Parte del territorio del Comune di Ormea, in particolare quello della frazione Viozene, è gravato da limitazioni incidenti sul diritto di proprietà costituite da specialissimi diritti genericamente denominati “usi civici”. Una complessa, ma nobile materia. Si tratta di diritti di godimento, sempre e solo in natura, spettanti ad una collettività organizzata ed insediata su un territorio i cui componenti possono trarre utilità dalla terra, dai boschi e dalle acque. E’ una sorta di proprietà collettiva di determinate popolazioni sopra terreni appartenenti a comuni (comunanze), a “finaggi” ossia privilegi di confine (finaggio) su territori normalmente assegnati a vicarìe ecclesiastiche locali, ad apposite associazioni agrarie ed anche a proprietari privati.

Sono situazioni che riguardano alcuni particolari territori ed hanno origine nel medioevo, quando il concetto di proprietà venne oscurato da imposizioni feudali con la sovrapposizione di contrastanti diritti di più soggetti sullo stesso bene. Con la Rivoluzione francese – che chiedeva anche la liberazione del diritto di proprietà dai vincoli e dagli oneri che ne impedivano l’efficace sviluppo – si arrivò alla dura reazione contro tali concezioni. Per l’economia post napoleonica l’impresa agricola presuppone infatti il pieno godimento individuale della terra.

In Italia non si pervenne subito alla radicale abolizione dell’istituto, lasciando in vita gli usi civici in precedenza costituiti. Le aree soggette all’uso civico coprono più di tre milioni di ettari, all’incirca un decimo del territorio nazionale; sono quasi tutte aree montane delle Alpi e degli Appennini.

Solo nel 1927 con l’approvazione della legge madre n° 1766 e col successivo regolamento (R.D.  26 febbraio 1928 n. 332) gli usi civici vennero riconosciuti. La relazione alla legge afferma la necessità di abolire e di liquidare tutti i relitti degli usi civici e della proprietà collettiva in Italia “avendo essi perduto in gran parte il loro contenuto economico e costituendo un peso ingombrante della proprietà terriera, di cui arrestano il progresso agricolo ed infirmano la commerciabilità”.

Le operazioni di accertamento sull’esistenza e di liquidazione degli usi civici vennero affidate a speciali commissari appartenenti alla magistratura ordinaria, investiti della funzione giuridica e di quella amministrativa. Sul piano strettamente territoriale, trattandosi di una materia di competenza amministrativa regionale dopo il D.P.R. n° 616 del 1977, le leggi sono diventate numerose. Nel 2001 la materia è inoltre stata oggetto della riforma del Titolo V, parte II della Costituzione. Il nuovo art. 118 prevede l’attribuzione di talune funzioni amministrative ai Comuni, previo filtro normativo regionale. A seguito dell’abrogazione di talune norme emanate nel frattempo, la normativa piemontese è oggi incentrata sulla legge regionale del 2 dicembre 2009, n° 29 di attribuzione di funzioni amministrative e disciplina in materia di usi civici. Dopo tanto tempo, il recente D.P.G.R. del 27 giugno 2016, n° 8/R ne stabilisce le norme di attuazione. Con quest’ultimo provvedimento, l’adozione dei regolamenti comunali per la gestione degli usi civici prevista dalla legge è divenuta obbligatoria, pena la nomina di un commissario ad acta.

Accertare l’esistenza o meno dell’uso civico è importante non solo per conoscere la natura, l’estensione e i limiti delle aree che vi sono soggette, ma anche ai fini della commerciabilità dei terreni agricoli. Se un’area è gravata da uso civico è giuridicamente equiparata ad un bene demaniale (art. 823 cod. civ.). Non è alienabile, non è usucapibile; i relativi diritti non si prescrivono e non se ne può modificare la destinazione d’uso.

I beni assoggettati ad uso civico, per la loro assimilazione a quelli demaniali possono perdere tale loro qualità solo mediante i procedimenti di liquidazione o liberazione dagli usi civici, previsti e disciplinati dalla legge. Non è ammissibile, pertanto, nemmeno la loro c.d. sdemanializzazione di fatto o tacita.

La legge n. 1766/1927 allo scopo di realizzare la liquidazione degli usi civici ed il riordinamento dei demani ha previsto e disciplinato una specifica procedura che partendo dall’accertamento degli usi civici (a) si occupa di regolamentare la valutazione (b) e la successiva liquidazione (c).

(a)

E’ di competenza regionale la fondamentale funzione di accertamento circa l’esistenza, la natura e l’estensione dell’uso civico.

Ove non si rinvenga il titolo costitutivo (circostanza abbastanza frequente vista l’origine remotissima dell’Uso Civico) è ammesso qualunque altro mezzo legale di prova purché l’esercizio dell’uso civico non sia cessato prima del 1800.

Nel 1965, sulla base di una relazione tecnica del Geom. Torrero di Cravanzana erano riprese le operazioni di legittimazione interrotte trent’anni prima.

Dalle risultanze regionali attuali, in comune di Ormea l’estensione di Usi Civici sarebbe di 3.952.285 mq (ha 395 a 22 ca 85), di cui oltre la metà, 2.297.118 mq (ha 229 a 71 ca 18) nel solo territorio di Viozene su terreni ricadenti nei fogli catastali dal n° 74 al n° 103.

Senza andare troppo indietro nel tempo, per capire quali siano i beni e le terre possedute a titolo di allodio (piena proprietà) in opposizione ai “feudi” o “benefici” con i quali si indicavano i beni ricevuti in concessione da un signore a cui veniva presentato il giuramento di fedeltà – terreni oggi gravati dall’uso civico – occorre riferirsi ai dati storico-cronologici che hanno coinvolto il territorio interessato e ne hanno condizionato i diritti di uso e di possesso:

A tal riguardo, il territorio di Viozene passato sotto dominio del Comune di Ormea può essere suddiviso in tre distinte parti o compendi.

Primo compendio:

Sono possedimenti di terreni prevalentemente costituiti da campi e pascoli posseduti dai viozenesi a titolo di proprietà allodiale per averli acquisiti dal Comune di Ormea:

• In forza di atti pubblici di alienazione stipulati nel 1859;
• In forza delle vendite, con creazione di un elenco di frazionisti allegato al registro catastale, a seguito di una Deliberazione del 1865 (per ha 49.93.44) per una causa intentata da (200?) abitanti delle frazioni di Ormea nel 1863 contro il Comune, che contestava le loro proprietà sui pascoli gravati da usi civici;
• Per convenzioni enfiteutiche del 2 aprile 1827 e successive deliberazioni del trentennio 1867-97 per ha 37.45.10. L’enfiteusi è un diritto reale su fondo altrui: importante per l’enfiteuta è il diritto di riscatto o affrancazione dell’immobile con patto riconosciuto il 22 maggio 1865 ed approvato dalla Deputazione Provinciale il 3 gennaio 1866. Il Comune si obbligava a vendere ai tenutari i terreni inventariati nella perizia Giusto del 1856 e ne calcolava il reddito complessivo in £ 4.714. Secondo una precedente perizia giudiziale redatta dall’ Arch. Gio. Antonio Seno, del 17 nov. 1826, la superficie del compendio considerato era di 1.743,81 giornate (ha 665.05.35) ed il reddito di £ 4.410,10 con la media di £ 2,53 a giornata piemontese.

Secondo compendio:

Sono i boschi, i pascoli ed i terreni coltivi goduti in “natura” (uso civico) dagli abitanti di Viozene. Secondo la misurazione effettuata da Peirano e Giamberti datata 20 settembre 1859 si tratta di boschi per ha 222.14.62 (giornate 582,47) e degli altri terreni per ha 230.75.75 (giornate 605,07).  La perizia comprende i terreni comunali, ma esclude le alpi Stanti, Archetti e Revello, i “prati quartieri” comunali, il bosco “La Mastra”, le “Rocche nude” ed i tenimenti di Viozene di cui al precedente compendio, ossia i terreni considerabili non pubblici. Nella superficie sono compresi i così detti Sciorti, ossia 73 piccoli appezzamenti (da Casalis, 1845) con piccoli fabbricati rurali detti casoni, per il ricovero dei pastori. Tali lotti venivano affittati ogni nove anni, ma con contratto risolvibile ogni tre anni. Nel 1837 la rendita è stata di £ 2.454.

Terzo compendio:

E’ quello formata dalle zone rocciose non suscettibili né di pascolo, né di semina, né di altro uso fruttifero (le cime dei monti, “rocche nude”) di cui non era stato possibile effettuare le misurazioni, ma che all’epoca si riteneva superasse la superficie di 1000 ettari.

(b)

Per procedere alla liquidazione dell’uso civico, l’interessato deve dimostrare di esserne legittimato. Deve possedere i titoli per l’uso o, se occupante abusivo deve richiedere la legittimazione dimostrando di aver apportato sostanziali e permanenti migliorie al fondo, che l’occupazione duri da almeno dieci anni e che la zona occupata non interrompa la continuità dei terreni. L’occupatore abusivo vedrà imposto sul fondo ed a favore del Comune un canone enfiteutico il cui importo capitalizzato corrisponderà al valore del fondo stesso. Dai dati regionali risulterebbe che l’estensione dei terreni “legittimati” con 11 ordinanze commissariali o 2 di conciliazione ammonterebbe a 3.499.297 mq per l’intero comune di Ormea, di cui 1.844.130 mq nel solo compendio di Viozene.

Con la legittimazione, che ha carattere di discrezionalità, l’occupante abusivo diviene titolare del diritto reale sul bene ed ha l’obbligo di corrispondere il canone enfiteutico stabilito. Il legittimario può effettuare la voltura catastale e su tale bene potranno essere effettuate iscrizioni e trascrizioni in maniera legittima.

La valutazione è il procedimento con cui si determina la porzione di terreno, in estensione ed in valore, da assegnare in compenso dei diritti civici. La successiva liquidazione, prevista nel caso solo per gli usi civici su terre private, consiste nel determinare la somma da corrispondere. Ciò può avvenire o mediante un’operazione di divisione del fondo in due quote da attribuire una in piena proprietà della popolazione ed una, libera dagli usi, al proprietario (scorporo) o mediante l’imposizione al proprietario di un canone di natura enfiteutica per i terreni che abbiano ricevuto sostanziali e permanenti migliorie.

(c)

Nell’ipotesi in cui si sia verificata l’affrancazione (che segue la legittimazione e la liquidazione) il terreno può considerarsi del tutto liberato dagli usi civici, con la conseguenza che in tal caso il terreno sarebbe alienabile, suscettibile di utilizzazione diversa (anche edilizia) ed assoggettato a tutte le norme che disciplinano la proprietà privata. Qualora l’affrancazione non avvenga contestualmente alla legittimazione, il canone enfiteutico per il suo ottenimento è quello previsto nel decreto di legittimazione, con la rivalutazione ISTAT.  Fino all’intervenuta l’affrancazione “il bene, pur trasferibile, deve ancora ritenersi assoggettato ad uso civico” e il notaio dovrebbe indicare l’esistenza degli usi civici in atto, per informarne adeguatamente la parte acquirente ed i terzi, alla luce delle nuove norme fallimentari.

Sulla commerciabilità di terreni di natura civica o demani civici.

I terreni utilizzabili come bosco o pascolo sono destinati a restare di proprietà collettiva, mentre i terreni utilizzabili per la coltura agraria sono destinati ad essere ripartiti tra i coltivatori locali e solo in un secondo momento a divenire proprietà privata dei singoli assegnatari. L’inserimento del terreno in una categoria piuttosto che nell’altra dipende dalla prevista assegnazione a categoria. E’ un provvedimento amministrativo di competenza della Regione dal quale dipendono le sorti dei terreni che vi sono sottoposti. Finché non avviene l’assegnazione a categoria il bene appartiene alla collettività e, come tale, restano ad esso collegati il divieto di alienazione e di mutamento di destinazione nonché l’imprescrittibilità. A seguito dell’assegnazione a categoria i boschi e i pascoli (cat. a) continuano ad appartenere alla collettività ed il Comune (o altro Ente esponenziale della collettività) potrà alienarli soltanto con autorizzazione della Regione, i terreni suscettibili di coltura agraria (cat. b) saranno assegnati in enfiteusi e potranno, dopo l’affrancazione, essere alienati dall’assegnatario.

Le stime inerenti alla sistemazione ed alla liquidazione degli usi civici.

Per l’applicazione della legge per la sistemazione degli usi civici sorgono varie questioni estimative, che possono raggrupparsi nelle seguenti categorie:

1. Stime per affrancazione degli usi civici con decreti definitivi ossia il procedimento volto alla conclusione di un contratto “enfiteutico” attraverso il pagamento di un canone appunto detto di “affrancazione”. I provvedimenti previsti dalla legge del 1927 e dal successivo Regolamento danno luogo alla fissazione di canoni annui che costituiscono il compenso alle popolazioni titolari in conseguenza della liquidazione dei diritti e della sottrazione dei beni civici dalle proprietà comuni. Danno luogo ai canoni: la liquidazione di diritti civici su terre private; la legittimazione di occupazioni abusive; il mantenimento e trasformazione in enfiteusi perpetua ex art. 26 del Regolamento ed ex D.Lgs.Lgt. 284/1944 e lo scioglimento di promiscuità. Il capitale di affranco corrisponde a venti annualità di canone e può essere pagato in unica soluzione contestualmente al provvedimento di affrancazione, che può avvenire in qualunque momento costituendo un diritto potestativo del censuista. In tal caso, l’importo della affrancazione, a prescindere dal numero delle annualità di canone corrisposte, resta fermo al versamento dell’intero capitale di affranco. All’ affrancazione dei canoni sono preposti il Comune o l’Associazione agraria interessati
2. Stime per scioglimento di promiscuità: Lo scioglimento è il procedimento che pone termine ai diritti promiscui esercitati su di un medesimo fondo da una popolazione su tutto o parte del territorio di un altro Comune o Frazione concorrendo con gli abitanti di questo ultimo nel godimento degli usi. Lo scioglimento può avvenire con o senza compenso. Il compenso consiste nell’attribuzione a ciascun Comune o a ciascuna Frazione di una parte delle terre in piena proprietà. Il relativo valore è corrispondente a quello dei reciproci diritti.
3. Stime per legittimazione delle occupazioni di terre demaniali ossia per l’atto mediante il quale per concessione della Regione una terra del demanio occupata senza titolo o con titolo non valido da un privato, quindi sottratta al godimento collettivo, viene trasformata in allodio (cioè in piena proprietà privata). La legittimazione non rappresenta un diritto dell’occupatore abusivo. E’ un beneficio che la legge prevede, su domanda dell’occupatore stesso, se concorrono le condizioni: che l’occupatore abbia apportato sostanziali e permanenti migliorie al fondo occupato; che il terreno occupato non interrompa la continuità del demanio e quindi non impedisca l’utilizzazione collettiva dello stesso; che l’occupazione duri da almeno dieci anni. La legittimazione trasforma la natura giuridica del terreno da demanio in allodio, che può essere accordata o negata per prevalenti interessi di ordine superiore.
4. Stime per reintegrazione di terre occupate relative al provvedimento amministrativo, di competenza della Regione, che può essere disposto:
5. a) quando non sia stata concessa la legittimazione (per mancanza di requisiti, o per mancato inoltro della domanda da parte dell’occupatore, o per prevalenti interessi di ordine superiore);
6. b) quando, nella ipotesi di concessione temporanea, il concessionario si rifiuti di restituire la quota alla scadenza;
7. c) in tutti gli altri casi nei quali il possesso sia riscontrato abusivo o con titoli nulli.

L ’ordinanza di reintegra emessa dalla Regione è senz’altro esecutiva, in essa è stabilito un termine breve per il bonario rilascio del terreno, scaduto il quale (salvo ricorso al Commissario) potrà procedersi, ove occorra, con l’intervento della forza pubblica, alla ripresa in possesso del terreno da parte del Comune o dell’Associazione agraria.

5. Stime occorrenti nel caso di distribuzione di terre.

Cos’altro? Sono passati novant’anni da quando vige la legge madre sugli usi civici, considerati sub materia agraria. I tempi e l’economia cambiano, i beni d’uso civico sono stati interessati dal riflesso di mutamenti sociologici che hanno avuto ricaduta normativa. La legge Galasso (n. 431/1985) ha incluso i beni ad uso civico nel vincolo paesaggistico, così il Testo unico sui beni culturali ed ambientali (Dlgs 490/1999) ed il Codice dei beni culturali e del paesaggio (Dlgs. N. 42/2004) che li definisce beni paesaggistici.  Si complica così la potestà normativa, legislativa ed amministrativa sugli usi civici, divenuta prescrittiva con la formulazione del nuovo art. 117 e 118 della Costituzione, dopo la riforma del titolo V (Legge costituzionale n° 3 del 2001). E’ ormai evidente che la valorizzazione dei beni d’uso civico potrà avvenire nell’ambito della valenza ambientale e nella continuità di regime giuridico. Lo Stato deve però fissare i principi fondamentali delle destinazioni secondo cui (Dlgs n° 4 del 2008) nella ricerca dello sviluppo sostenibile riguardante la scelta comparata di interessi pubblici e privati, la tutela ambientale e del patrimonio culturale deve essere oggetto di considerazione prioritaria. 

Gianfranco Benzo